דברי המפקחת על הבנקים בוועדת החקירה הפרלמנטרית בנושא לווים גדולים

בנק ישראל

בביקורות הרבות שערך הפיקוח בנושא נמצא מספר מצומצם של מקרים בהם היה חשד לניגוד עניינים או פעילות פלילית, ואלו טופלו בנחישות והועברו לטיפול הפרקליטות והמשטרה.

בהרבה מהמקרים של הלווים הגדולים בהם דנה הוועדה הליקויים היו בפרקטיקות של העמדת האשראי. בביקורות שערך הפיקוח עלו אלפי הערות ביקורת, שהובילו לשינוי דרמטי באופן העמדת האשראי וניהולו.
לפיקוח על הבנקים כלי אכיפה רבים ואפקטיביים. הפיקוח היה מעורב בסיום הכהונה של כ-15 נושאי משרה ופסל את המינוי של כ-80 מועמדים לתפקידים בכירים בבנקים.

פעולות הפיקוח מבוקרות על ידי מבקר המדינה, וגם על ידי ארגונים בינלאומיים - קרן המטבע הבינלאומית וכח המשימה למניעת הלבנת הון (FATF).

"מסוף שנות התשעים ועד שנת 2010 התפתחה בעיה של ריכוזיות עסקית גבוהה מאוד במשק וריכוזיות גבוהה בתיק האשראי של הבנקים - שהייתה תמונת ראי של הריכוזיות במשק - על רקע תהליכי ההפרטה של החברות הממשלתיות והדרישה מהבנקים למכור את האחזקות הריאליות. הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל פעל ב-15 השנים האחרונות באופן נחוש ושיטתי לטיפול בבעיה, ומנע סיכון גדול שעלול היה להתממש. הנושא היה במוקד של עבודת הפיקוח לאורך השנים, עוד זמן רב לפני כניסתי לתפקיד המפקחת, ונעשו פעולות ביקורת, אסדרה ואכיפה רבות, כחלק מעבודת הפיקוח להגנה על כספי המפקידים.

כיום ניתן לומר שהתופעה של העמדת אשראי ממונף בהיקף גבוה לקבוצות לווים גדולות הינה "בנקאות של העבר", ובראיה צופת פני עתיד זה אינו אחד הסיכונים העיקריים העומדים בפני המערכת הבנקאית. כך, למשל, בשנת 2005 היו 28 קבוצות לווים שיתרת האשראי שהועמדה להן הייתה גבוהה מ-10% מההון העצמי של הבנק המלווה, וב-2017 היו רק שתי קבוצות כאלה.

יתרה מכך, הפוטנציאל לניגודי עניינים בפעילות של נושאי משרה בבנקים ירד מאוד בשנים האחרונות, עקב חיזוק משמעותי שבוצע בתהליכים ובבקרות ובמבנה הממשל התאגידי, כתוצאה מהוראות בנק ישראל. חלק מהשינויים שבוצעו בהוראות הפיקוח הוכנסו בעקבות ביקורת מבקר המדינה בנושא הלווים הגדולים, שפורסמה ב- 2013, וועדות בין-משרדיות כגון "ועדת הריכוזיות" ו"הוועדה להסדרי חוב".

בביקורות הרבות שערך הפיקוח בבנקים בתקופה הרלוונטית, נמצא שהיו מספר מצומצם של מקרים חמורים ביותר שבהם עלה חשד לניגוד עניינים. המקרה שפורסם, של יו"ר בנק הפועלים לשעבר, דני דנקנר, אשר היה מקרה חמור במיוחד, מדגים היטב את אופן עבודת הפיקוח על הבנקים. בנק ישראל פעל להדחת יו"ר הבנק מתפקידו, על רקע ליקויים חמורים מאוד שהפיקוח מצא בהיבטי ממשל תאגידי. בנוסף, הפיקוח העביר את המקרה לטיפול המשטרה והפרקליטות.

הפעילות הנחושה של בנק ישראל בהדחת דנקנר בוצעה למרות הלחץ הציבורי הרב שהופעל באותה עת על נגיד בנק ישראל והמפקח על הבנקים נגד מהלך זה. בתקופה הרלוונטית היה עוד מספר מצומצם מאוד של מקרים בהם עלה בביקורות הפיקוח חשד לניגודי עניינים, או לפעילות פלילית של נושאי משרה. מקרים אלו הועברו לפרקליטות המדינה ולבדיקת המשטרה וטופלו לאחר מכן על-ידי הפיקוח בהתאם לממצאים.

במקרים של הלווים הגדולים והממונפים האחרים שבהם דנה הוועדה, הליקויים היו ככלל שונים, ובפרט לא היו בתחום הפלילי. הביקורות של הפיקוח לאורך השנים העלו שהועמד אשראי בסיכון גבוה ובפרקטיקות חיתום לא שמרניות, בהיקפים גדולים מאוד, בהסתמך על שווי החברות בבורסה, ולעיתים תוך הסתמכות יתר של הבנקים על הניסיון הקודם עם הלווה ופחות מידי על המצב העסקי של החברות ותזרים המזומנים שלהן. גם במקרים אלה הפיקוח טיפל בנחישות ודרש מהבנקים לתקן ולשנות את המדיניות והתהליכים. ב-95 ביקורות שביצע הפיקוח על הבנקים בתחום הלווים הגדולים והאשראי בתקופה שהוועדה בוחנת היו אלפי הערות ביקורת, שהובילו לשינוי דרמטי באופן העמדת אשראי וניהולו.

לפיקוח על הבנקים כלי פיקוח ואכיפה רבים ואפקטיביים שחלקם אינם מוכרים לציבור, והוא עשה ועושה בהם שימוש באופן שוטף. לדוגמא – הפיקוח על הבנקים היה מעורב בעשור האחרון בסיום כהונה של כ-15 נושאי משרה בעקבות סיבות שונות הקשורות בממשל תאגידי. בנוסף, הפיקוח פסל את המינוי של כ-80 מועמדים לתפקיד נושא משרה בבנקים בעשור האחרון עקב חשש לניגודי עניינים, זיקות (ללווה גדול של הבנק או לתאגיד ריאלי משמעותי), ליקויים ביושרה האישית והמקצועית, או אי כשירות. הסיבה לכך שחלק מהצעדים שמבצע הפיקוח אינם פומביים הינה שהחוק קובע שככלל אין לגלות מידע פרטני ומסמכים הנמסרים לפיקוח.

חשוב להדגיש שעובדה זו מאפשרת טיפול אפקטיבי ומהיר בבעיות. מעבר לכך, יש חשיבות לכך שחלק מהצעדים הפיקוחיים במערכת הפיננסית יהיו לא פומביים, שכן פרסום מידע על בעיה בבנק מסוים או לווה מסוים עלול לפגוע ביכולת לטפל בבעיה במהירות, ותגובת הציבור לפרסום עלולה דווקא להעצים את הבעיה, עד כדי פגיעה משמעותית ביציבות שיהיו לה השלכות מקרו כלכליות נרחבות. הפיקוח ער לרצון של הציבור לדעת יותר על פעילותו וגם לביקורת הציבורית בתחום זה, ופועל להגביר את השקיפות במסגרת החוק.

קרן המטבע הבינ"ל, שערכה ביקורת על הפיקוח על הבנקים בשנת 2016, ציינה שהפיקוח בישראל נוקט בגישה מחמירה ומקיפה, פועל בסטנדרט הבינ"ל ולעיתים מעל לסטנדרט זה, ושגישת הפיקוח הובילה לתועלת משמעותית לכלכלה ולחברה הישראלית בכללותה. הפיקוח כפוף לנגיד בנק ישראל, מבוקר על-ידי מבקר המדינה (שיכול לקבל את כל הדוחות והחומרים המצויים בידי הפיקוח), ומבוקר באופן וולנטרי על-ידי קרן המטבע הבינ"ל וכח המשימה הבינלאומי למאבק בהלבנת הון ומימון טרור (FATF) , שעורכים ביקורות מדי כמה שנים. מבנה זה, של פיקוח ובקרה על פעילות הפיקוח על הבנקים והעומד בראשו, שומר על היות הפיקוח גוף מקצועי, עצמאי ולא נתון ללחצים חיצוניים, ולכן גוף שמשרת את ציבור המפקידים והכלכלה.

במבחן התוצאה - הבנקאות בישראל נותרה יציבה בזמן שעבר "הוריקן" על הבנקאות בעולם ובנקים רבים פשטו רגל; אף מפקיד בישראל לא הפסיד את כספו בעשור האחרון; איכות תיק האשראי של הבנקים בישראל גבוהה משמעותית מזו של הבנקים במדינות מפותחות, גם כאשר כוללים את הפסדי האשראי שהיו בגין קבוצות הלווים הגדולות; האשראי לקבוצות הלווים הגדולות טופל בנחישות והצטמצם דרמטית; מספר המקרים בהם נמצאו עדויות לניגודי עניינים בהעמדת אשראי היה מצומצם והם טופלו בנחישות וללא מורא; נלמדו הלקחים מהאירוע של סיוע של בנקאים ללקוחות אמריקאים להעלים מס, שהוביל ויוביל לקנסות על הבנקים, והדרישות הפיקוחיות הוחמרו מאוד. התוצאות הללו הן הוכחה לעבודה המקצועית והלא מתפשרת שעשה ועושה הפיקוח על הבנקים כדי להגן על כספי הציבור בבנקים, הן הוכחה לכך שכשמתגלים ליקויים בבנקים הם מטופלים ע"י הפיקוח בנחישות, בכלים שהציבור הרחב ונבחרי הציבור לא תמיד מכירים ומודעים להם, ושקיים תהליך מתמשך להפקת לקחים ושיפור.

בראיה כלל משקית של נושא הלווים הגדולים, ובראיה צופת פני עתיד של השוק הפיננסי וסיכונים שמתפתחים, בנק ישראל פעל להשלמת החקיקה להקמה של הוועדה ליציבות פיננסית אשר תאפשר צמצום הארביטרז' הרגולטורי שנוצר. ועדה זו תיצור תאום מובנה בין הרגולטורים על שוק ההון והכספים והיא נחוצה לא רק בגלל האשראי ללווים הגדולים, שחלק גדול ממנו מגויס מגופים מוסדיים ובשוק ההון, אלא גם לנוכח הגידול המהיר באשראי למשקי הבית על-ידי גופים חוץ בנקאיים.