מאפייני בנקאות הצל בעולם ובישראל והסיכונים הגלומים בה

בנקאות צל היא פעילות תיווך אשראי חוץ-בנקאית שהולכת ומתפתחת בעולם.
דוגמאות בולטות לבנקאות צל הן קרנות כספיות מבטיחות תשואה, איגוח, קרנות גידור, ברוקרים ודילרים המספקים אשראי ללקוחותיהם אגב ביצוע עסקאות עבורם, וחברות לתיווך אשראי חוץ-מוסדי. הצמיחה של בנקאות הצל בעולם בשנים 2011–2014 עלתה על צמיחת הבנקים. בשנת 2014 לבדה גדלו נכסי בנקאות הצל ב-2 טריליון דולרים והגיעו ל-80 טריליוני דולרים.
⦁ בבנקאות צל, ובפרט בתיווך אשראי חוץ-מוסדי (שהוא חלק ממערכת בנקאות הצל) גלומים יתרונות רבים, ובראשם הגדלת היצע ומגוון מקורות האשראי במשק. ואולם לצד יתרונות אלו גלומים בפעילות זו סיכונים, שעלולים להשפיע על היציבות הפיננסית, ומימון באמצעות אג"ח סחירות מהציבור מעצים סיכונים אלו.
⦁ הפיקוח על מתווכי אשראי צריך להיות לא רק צרכני אלא גם יציבותי. על הפיקוח היציבותי לפעול הן להקטנת הסיכון שמתווך אשראי חוץ-מוסדי מסוים ייקלע למצוקה, והן לצמצום ההשפעה של מצוקתו על כלל המשק (סיכונים מקרו-יציבותיים). על הרגולציה להיות מותאמת לרמת הסיכון שגופים אלה מייצרים למערכת הפיננסית ולמשק כולו.
⦁ את הרגולציה היציבותית על גופים שנותנים אשראי (בייחוד בהיקפים גבוהים) חשוב מאוד להתאים לרמות הסיכון של הגופים; הסיכון בגופים שמקבלים פקדונות מהציבור הוא הגבוה היותר, ובפיקוח על גופים שמממנים את האשראי באג"ח בלבד ייתכנו הקלות מסוימות.

תיווך האשראי החוץ-מוסדי בישראל הוא חלק ממערכת בנקאות הצל, שהולכת ומתפתחת בעולם. מדובר בחברות שעיסוקן המרכזי הוא העמדת אשראי, והן אינן בנקים, חברות ביטוח, קרנות פנסיה וקופות גמל. לנוכח שינויים רגולטוריים ההולכים ומתהווים, אשר נוגעים לאסדרה של הענף, ולנוכח התפתחות ענף זה בישראל, תיבה זו תסקור את מאפייני בנקאות הצל ובפרט את תיווך האשראי החוץ-מוסדי.
בנקאות צל היא פעילות תיווך אשראי חוץ-בנקאית. בדומה לבנקים, בנקאות הצל עוסקת בהעמדת אשראי ונזילות, אך בשונה מבנקים היא אינה כוללת, לרוב, קבלת פיקדונות, ואינה מפוקחת בפיקוח הדוק כמו בנק המקבל פיקדונות. דוגמאות בולטות לבנקאות צל הן קרנות כספיות מבטיחות תשואה, איגוח, קרנות גידור, ברוקרים ודילרים המספקים אשראי ללקוחותיהם אגב ביצוע עסקאות עבורם, וחברות לתיווך אשראי חוץ-מוסדי.
הצמיחה של בנקאות הצל בעולם בשנים 2011–2014 עלתה על צמיחת הבנקים. בשנת 2014 לבדה גדלו נכסי בנקאות הצל ב-2 טריליון דולרים והגיעו ל-80 טריליוני דולרים. בנקאות הצל אינה מפותחת בישראל. ענפיה המסוכנים יותר אינם קיימים כאן בהיקף נרחב, ולכן, נכון להיום, הסיכון הגלום בהם ליציבות הפיננסית אינו גדול. עם זאת, בישראל פועל שוק מתפתח של תיווך אשראי חוץ-מוסדי: בחינה של חברות ציבוריות לתיווך אשראי חוץ-מוסדי, מעלה שהן מתמקדות בהעמדת הלוואות עם מח"מ קצר לעסקים קטנים ובינוניים המתקשים לקבל מימון בנקאי.
בבנקאות הצל, ובפרט בתיווך אשראי חוץ-מוסדי, גלומים יתרונות רבים, ובראשם הגדלת היצע ומגוון מקורות האשראי במשק והנגשתו לציבור רחב של לווים. בנקאות הצל אף תורמת להגברת התחרות בתוך המערכת הפיננסית. ואולם לצד יתרונות אלו גלומים בפעילות בנקאות הצל גם סיכונים, שעלולים להשפיע על היציבות הפיננסית ועל המשק ולהגדיל את פגיעותו למשברים. במקרה של מספר גופים פיננסיים בבנקאות הצל, או גוף בודד, הנקלעים למצוקה יש חשש שהנזק יועצם ויעבור למגזרים אחרים באמצעות קשרי גומלין בין בנקאות הצל לבין יתר המערכת הפיננסית. נוסף על כך, כשל של גוף או גופים בבנקאות הצל עלול לערער את אמון הציבור במתווכים פיננסיים אחרים, מצב שיכול להתבטא בפעולה עדרית של מכירת/משיכת הנכסים שהושקעו/שנחסכו בגוף או בגופים פיננסיים אחרים (לדוגמה, משיכה מסיבית מקופות הגמל ומקרנות נאמנות גם כשהן לא מושקעות במידה רחבה בגוף שכשל). כך עלולה להיווצר מצוקת מימון של מתווכים פיננסיים, שגוררת מחנק אשראי, המשפיע לרעה על הפעילות הריאלית במשק. דוגמאות להשפעתם של משברים פיננסיים בענף התיווך החוץ-מוסדי על הפעילות במשק כולו ניתן להביא מהמשברים שהתפתחו בדרום קוריאה ובניו-זילנד.

מימון באמצעות אג"ח סחירות מהציבור מעצים את הסיכונים הגלומים בפעילות בנקאות הצל: ראשית, הא-סימטריה במידע בין הלווה למלווה מצמצמת את יכולתו של הציבור לפקח על ההשקעה ומגבירה את היכולת של הגוף הפיננסי לקחת סיכוני יתר. כן גדלה הסכנה של תגובת יתר והדבקה.

שנית, כיוון שמדובר במימון באמצעות כספים שעל המוסד הפיננסי להשיב לציבור המשקיעים[1 הוא תלוי במצב השווקים וביכולת למחזר בהם את החוב. לפיכך, זעזוע חיצוני שיגרום לקיפאון בשווקים או אובדן אמון במוסדות פיננסיים יקשו על מוסדות אלו לגייס מימון חדש לשם גלגול חובות, וכך, נוסף על הקיפאון במתן אשראי המוסדות יתקשו לעמוד בהתחייבויותיהם. בעיה זו מחריפה ככל שמח"מ ההתחייבויות קצר יותר וככל שהפער בין מח"מ ההתחייבויות לזה של הנכסים גדול יותר. סחירות האג"ח יכולה לגרום למכירת חיסול, וכך ייפגע שווי האג"ח, דבר שיקשה עוד יותר על גיוס עתידי, על עמידה בהתחייבויות ועל העמדת אשראי. 

שלישית, מימון בדרך של הנפקת אג"ח סחירות מגביר את היקף הפעילות הפוטנציאלי של הגוף ואת המינוף, וכך גם את כלל הסיכונים הגלומים בו. ואכן, כפועל יוצא מסיכונים אלו מוּחלת באירופה על מתווך המנפיק אג"ח לצורך מתן אשראי רגולציה דומה לזו החלה על בנקים, אף שהיא מקלה יותר.
סיכונים אלו אינם נחלתה הבלעדית של מערכת בנקאות הצל; הם מאפיינים את כלל מערכת תיווך האשראי, שבמרכזה עומדים בנקים וגופים מוסדיים, אך הפיקוח על בנקים ועל גופים מוסדיים פועל למזעור וניטור של סיכונים יציבותיים אלו. בהעדר מנגנוני פיקוח נרחבים, בנקאות הצל, ובפרט פעילותם של מתווכי האשראי החוץ-מוסדי, היא שברירית ופחות יציבה מפעילות בנקאית מסורתית.
התיבה מדגישה את חשיבותו של פיקוח יציבותי מאוזן על מוסדות בנקאות הצל, בנוסף על פיקוח צרכני ובעיקר על גופים המממנים עצמם באמצעות הנפקת אג"ח לציבור. בכוחו של פיקוח יציבותי מתאים לצמצם את הסיכונים הגלומים בבנקאות הצל, ולאפשר לשוק זה להמשיך להתקיים ולהתפתח. כך יוכל הציבור ליהנות בבטחה מן היתרונות הגלומים בפעילות האמורה.